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社会养老服务体系建设“十二五”规划

发布时间:2012-05-31 | 浏览:

中国网 china.com.cn  时间: 2011-02-12

为积极应对人口老龄化,建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系,实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求,根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》及《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》,制定本规划。

第一章规划背景

第一节 现状和问题

自1999年我国步入老龄化社会以来,人口老龄化加速发展,并日益呈现老年人口基数大、增长快,高龄化、空巢化趋势明显,需要照料的失能、半失能老人数量剧增等态势。截至2009年底,我国60岁及以上老年人口已达1.67亿,占总人口的12.5%,80岁及以上的高龄老人1899万,占老年人口的11.4%。加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。

近年来,在党和政府的高度重视下,各地出台政策措施,加大资金支持力度,使我国的社会养老服务体系建设取得了长足发展。养老机构数量不断增加,服务规模不断扩大,老年人的精神文化生活日益丰富。截至2009年底,全国各类收养性养老机构已达4万个,涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型,养老床位达289万张,比1999年增长了近2倍。社区养老服务设施得到进一步改善,社区日间照料服务逐步拓展,已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1万个,留宿照料床位1.5万张,日间照料床位3万张。居家养老服务从无到有,从点到面,取得了较好进展,一个以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点,借助专业化养老服务组织,提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新,积累了有益的经验。

但是,我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段,还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的地方, 主要表现在:缺乏统筹规划,体系建设缺乏连续性;社区养老服务设施和养老机构床位严重不足,供需矛盾突出;设施简陋、功能单一,难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务;布局不合理,区域之间、城乡之间发展不平衡;政府投入比例少,民间投资规模有限;服务队伍专业化程度不高,行业发展缺乏后劲;国家出台的优惠政策落实难,落实不到位;服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。

第二节 挑战和机遇

我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的,社会养老服务体系建设面临前所未有的挑战。

加强社会养老服务体系建设,是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。目前,我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,且正在以每年3%以上的速度快速增长,是同期人口增速的五倍多。预计到2015年,老年人口将达到2.15亿,约占总人口的15%;2020年达到2.43亿,约占总人口的18%。同时,与发达国家人口老龄化特点不同,我国农村人口老龄化水平高于城镇,绝大部分老年人生活在农村,由于城市化进程的加快,农村的养老问题十分严重。随着人口老龄化的加剧,人民群众的养老服务需求日益增长,加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。

加强社会养老服务体系建设,是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路。长期以来,我国实行以家庭养老为主的养老模式,但随着计划生育基本国策的实施,以及经济社会的转型,家庭规模日趋小型化,“4-2-1”家庭结构日益普遍,空巢家庭不断增多。目前,我国户均规模3.16人,较改革开放之初的4.61人下降了31.5%。城乡老年空巢家庭比例不断上升,城市老年空巢家庭已达到49.7%,农村老年空巢家庭已达到38.3%。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化,对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。

加强社会养老服务体系建设,是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急。目前,我国城乡老年人失能、半失能率达到19.6%,其中城市为14.6%,农村已超过20%。随着人口老龄化的加剧,失能、半失能老年人的数量还将持续增长,照料和护理问题日益突出。但是,由于现代社会竞争的激烈和生活节奏的加快,中青年一代正面临着工作和生活的双重压力,无暇也无力照护失能、半失能老年人,这只有通过发展社会养老服务来解决。

加强社会养老服务体系建设,是扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年人群体对照料和护理的需求,有利于养老服务消费市场的形成。一方面,加强社区居家养老设施、养老机构建设,能够直接带动建筑、机械、钢材、水泥等产业的发展,另一方面,开展养老服务,能够有力地促进社会就业和再就业。据推算,2020年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过5000亿元,可新增社会就业岗位超过710万个。

在面对挑战的同时,我国的社会养老服务体系建设也面临着前所未有的发展机遇。党的十七大提出了“老有所养”的战略目标,十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针,加强社会养老服务体系建设,已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

为积极应对人口老龄化,建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系,实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求,根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》及《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》,制定本规划。

第一章规划背景

第一节 现状和问题

自1999年我国步入老龄化社会以来,人口老龄化加速发展,并日益呈现老年人口基数大、增长快,高龄化、空巢化趋势明显,需要照料的失能、半失能老人数量剧增等态势。截至2009年底,我国60岁及以上老年人口已达1.67亿,占总人口的12.5%,80岁及以上的高龄老人1899万,占老年人口的11.4%。加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。

近年来,在党和政府的高度重视下,各地出台政策措施,加大资金支持力度,使我国的社会养老服务体系建设取得了长足发展。养老机构数量不断增加,服务规模不断扩大,老年人的精神文化生活日益丰富。截至2009年底,全国各类收养性养老机构已达4万个,涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型,养老床位达289万张,比1999年增长了近2倍。社区养老服务设施得到进一步改善,社区日间照料服务逐步拓展,已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1万个,留宿照料床位1.5万张,日间照料床位3万张。居家养老服务从无到有,从点到面,取得了较好进展,一个以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点,借助专业化养老服务组织,提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新,积累了有益的经验。

但是,我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段,还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的地方, 主要表现在:缺乏统筹规划,体系建设缺乏连续性;社区养老服务设施和养老机构床位严重不足,供需矛盾突出;设施简陋、功能单一,难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务;布局不合理,区域之间、城乡之间发展不平衡;政府投入比例少,民间投资规模有限;服务队伍专业化程度不高,行业发展缺乏后劲;国家出台的优惠政策落实难,落实不到位;服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。

第二节 挑战和机遇

我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的,社会养老服务体系建设面临前所未有的挑战。

加强社会养老服务体系建设,是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。目前,我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,且正在以每年3%以上的速度快速增长,是同期人口增速的五倍多。预计到2015年,老年人口将达到2.15亿,约占总人口的15%;2020年达到2.43亿,约占总人口的18%。同时,与发达国家人口老龄化特点不同,我国农村人口老龄化水平高于城镇,绝大部分老年人生活在农村,由于城市化进程的加快,农村的养老问题十分严重。随着人口老龄化的加剧,人民群众的养老服务需求日益增长,加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。

加强社会养老服务体系建设,是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老需求的必由之路。长期以来,我国实行以家庭养老为主的养老模式,但随着计划生育基本国策的实施,以及经济社会的转型,家庭规模日趋小型化,“4-2-1”家庭结构日益普遍,空巢家庭不断增多。目前,我国户均规模3.16人,较改革开放之初的4.61人下降了31.5%。城乡老年空巢家庭比例不断上升,城市老年空巢家庭已达到49.7%,农村老年空巢家庭已达到38.3%。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化,对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。

加强社会养老服务体系建设,是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急。目前,我国城乡老年人失能、半失能率达到19.6%,其中城市为14.6%,农村已超过20%。随着人口老龄化的加剧,失能、半失能老年人的数量还将持续增长,照料和护理问题日益突出。但是,由于现代社会竞争的激烈和生活节奏的加快,中青年一代正面临着工作和生活的双重压力,无暇也无力照护失能、半失能老年人,这只有通过发展社会养老服务来解决。

加强社会养老服务体系建设,是扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年人群体对照料和护理的需求,有利于养老服务消费市场的形成。一方面,加强社区居家养老设施、养老机构建设,能够直接带动建筑、机械、钢材、水泥等产业的发展,另一方面,开展养老服务,能够有力地促进社会就业和再就业。据推算,2020年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过5000亿元,可新增社会就业岗位超过710万个。

在面对挑战的同时,我国的社会养老服务体系建设也面临着前所未有的发展机遇。党的十七大提出了“老有所养”的战略目标,十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的方针,加强社会养老服务体系建设,已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

第四章建设目标和任务

第一节 建设目标

到2015年,基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。每千名老年人拥有养老床位数达到30张,直接新增养老服务就业岗位500万个。居家养老和社区养老服务网络基本健全。

第二节 建设任务

以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点,通过新建、改扩建和购置,改善社会养老服务体系的基础设施条件。充分考虑经济社会发展水平和人口老龄化发展程度,“十二五”期间,增加日间照料床位和机构养老床位300万张,实现养老床位总数翻一番;改造30%的现有床位,使之达到建设标准。具体是:

在居家养老层面,鼓励对有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造,为老年人洗澡、如厕、做饭、户内活动等方面提供便利。采取政府出资、社会捐赠、个人购买服务等多种方式,解决资金瓶颈问题。弘扬中华民族的传统美德,探索研究制度性的措施,巩固家庭养老的地位。

在社区养老层面,重点建设老年人日间照料中心等设施。城市社区达到基本覆盖,农村社区达到半数以上覆盖。

在机构养老层面,重点建设社会福利院、养老院、敬老院、荣军院、老年公寓等养老机构。在国家和省一级,建设若干养老示范项目。为每个县(区、市)配备一辆养老服务示范专用车。

促进现代科技成果的转化和应用,依托现代技术手段,加强居家养老、社区养老服务及机构养老信息化建设,为政府采集行业信息、公众接受养老服务、行业规范化发展提供支持。

第三节 建设方式

要充分利用现有资源,盘活存量资产,立足改扩建;在不具备改扩建条件的地方适当新建;在缺乏建设用地和公共设施的社区适当购置;新建的小区要统筹规划,建设养老服务设施。设备更新改造和信息化建设应同步进行。

鼓励通过整合、置换或转变用途等方式,将闲置的医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。

第四节 运行主体

各级政府要在社会养老服务体系建设的规划指导、培育市场、投资带动和示范引导等方面发挥主导作用,同时,鼓励社会力量参与建设和运营。高端的养老服务需求,鼓励利用市场机制,由社会力量投资经营,各级政府可以根据实际需要予以适当的政策扶持。

各级政府是公办养老机构的投资主体和国有资产的监管人,负有保障机构正常运行的职责。在不改变国有资产属性的情况下,鼓励推进公办养老机构运营机制改革,以创新机制,增强活力。

规划内新建的老年养护机构和社区日间照料设施,优先保障孤老优抚对象、“三无”、“五保”及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的养老服务需要。有条件的,可以采取公建民营等方式,通过招投标选定各类专业化的机构负责运营。负责运营的机构应坚持公益性质,通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用,确保自身的可持续发展。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象,共享资源,共担责任。

第五节 资金筹措

社会养老服务体系建设投资以地方投入为主,鼓励社会捐资,中央予以适度补助,做到“保基本、广覆盖、可持续”。中央补助投资涵盖不同层次、不同功能的养老服务项目,主要用于社区居家养老设施建设和养老机构建设,发挥带动和示范作用。中央补助投资根据年度投资预算和建设需求情况安排。原则上,在中央支持的项目中,中央补助东部地区不超过总投资的30%、中部地区不超过总投资的50%、西部地区不超过总投资的70%。对于财政困难的老少边穷地区、人口老龄化问题比较突出地区和国家有特殊政策的地区,中央视情况采取包建的办法安排补助。中央归集的彩票公益金要积极支持发展社会养老服务。

地方投资由地方各级政府和项目单位等多方筹措。省级政府应在财政预算中安排部分投资用于中央补助项目建设。

鼓励引导企业、公益慈善组织及其他社会力量资助或兴办养老机构或设施。

第五章保障措施

一、强化统筹规划,加强组织领导。从构建社会主义和谐社会的战略高度,充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义,认真贯彻落实中央提出的“发展多层次的社会化养老服务,加大对公益性养老服务设施建设与经营的支持,引导社会资金投入养老服务领域。加强养老护理职业教育,发展面向老年人的家政、护理康复等服务”的要求,增强使命感、责任感和紧迫感,将社会养老服务体系建设摆上各级政府的重要议事日程,纳入经济社会发展规划,切实抓实抓好。成立由各地民政、发展改革、老龄部门牵头,相关部门参与的工作机制,加强组织领导,加强协调沟通,加强对规划实施的督促检查,确保规划目标的如期实现。鼓励社会各界对规划实施进行监督。

二、加大资金投入,建立长效机制。对公办养老机构保障所需经费,列入财政预算并建立动态保障机制。对社会组织兴办或者运营的养老机构通过政府购买服务或政府补贴等多种方式予以支持。

三、建立制度标准,确保规范运营。建立、健全养老服务相关法规和准入、退出、监管制度,规范养老服务市场行为。加快出台和完善养老服务的相关服务标准、设施标准和管理规范。抓紧制定养老机构建设标准,建立等级评定制度,完善老年人社会福利机构基本规范和建筑设计规范。建立养老服务评估制度。健全标准管理体系,大力推动各级各类标准在养老服务行业中贯彻落实。

四、完善扶持政策,推动健康发展。按照当前的土地划拨目录,保障对社会养老服务体系建设的土地供应。有针对性地进一步研究制定土地供应、税费优惠、财政补助、社会保险等相关扶持政策。有条件的地方,可以探索实施老年护理保险,增强老年人对护理照料的支付能力。建立科学合理的价格形成机制,规范服务收费项目和标准。

五、创新体制机制,强化专业管理。建立公开、平等、规范的养老服务准入制度。在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下,积极支持以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式发展养老服务事业。对公办养老机构,应充分发挥其基础性、示范性作用。有条件的地方,要结合事业单位的改革,积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营,培育发展专业化的养老服务经营管理机构,增强公办养老机构自身发展的生机和活力。加强对社会办养老机构的扶持发展和监督管理。在准入退出、监督管理、政策扶持等方面,除部分管理、服务和技术标准外,实行分类扶持,逐步形成多层次、多样化的养老机构发展格局。鼓励专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营,引导养老机构向规模化、专业化发展。

六、加快人才培养,提升服务质量。加强养老护理职业教育,有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程,开辟养老服务培训基地,加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才,提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。将养老机构纳入护理类专业实习基地范围,鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。制定从业人员职业技术等级评定制度,实行各类养老机构从业人员的职业资格认证和持证上岗制度。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制,开展社会工作的学历教育和资格认证。增设社区养老服务公益性岗位,支持养老机构吸纳就业困难群体就业。有条件的地区,可探索实行养老服务岗位政府补贴制。加快培育从事养老服务的志愿者队伍,实行志愿者注册制度,形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。

七、运用现代科技进步成果,提高科学管理水平。以社区老年人服务需求为导向,以社区日间照料中心为依托,按照统筹规划、实用高效的原则,采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式,构建社区养老服务信息网络和服务平台,为社区居家老年人提供便捷高效的服务。在养老机构中,推广建立老年人基本信息电子档案,通过网上办公实现对养老机构的日常管理,建成以网络为支撑的机构信息平台,实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接,提高服务效率和管理水平。

各地可根据本规划,结合实际,制定本地区的社会养老服务体系建设规划。

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